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上海交通大学教授

高等教育问题研究学者、上海交通大学教授

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大学条例立法,是建设现代大学制度的关键一步  

2016-03-21 08:30:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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据媒体报道,深圳大学已完成《深圳大学条例》的立法草案,下一步将继续修改完善。经过深圳市人大常委会立法后,它或将成为国内首部专项高校立法。日前,深圳市人大常委会副主任蒋宇扬一行赴深大召开了《深圳大学条例》立法进展调研会。
通过立法方式制订大学条例或者大学章程,这是确保条例(或章程)有法律效力,让条例(或章程)成为大学依法自主办学的最高宪章的重要途径,此前,在国家教育部的推动下,我国一批大学已颁布大学章程,但客观而言,由于大学章程由学校内部起草,然后提交上级教育主管部门审批通过、颁布,其性质还是行政规章,而非法律文本,其所能发挥的作用有限,在章程颁布后,学校的办学、管理,并没有多大实质性变化。
对于大学条例(或章程)的制订,一直以来有两种不同意见。一种意见认为,当大学获得办学自主权之后(在国外指特许状),章程主要解决大学如何自主办学的问题,即理顺学校内部治理结构,只要行政部门审批,也有法律效力。而另一种意见认为,我国大学当前既存在学校没有合理的现代治理结构的问题,更存在没有办学自主权的问题,而且,没有办学自主权的问题比较严重,如果大学条例(或章程)只有学校内部制订再由行政部门审批,无法解决落实办学自主权这一根本问题,条例(或章程)很难真正发挥作用。只有通过立法程序,才能明确政府、举办者、办学者、教育者与受教育者的权责边界,同时推进、监督政府部门依法放权。
笔者赞成后一种意见,并一直呼吁应该把大学条例(或章程)的制订纳入立法程序。发达国家大学制订大学章程,也有两种形式,一是通过立法(由议会审议)制订,这针对学校没有明确自主权的情形,二是由学校董事会起草制订,这针对学校已获得明确自主权的情形。我国于1999年实施的《高等教育法》明确高校有包括招生、教学、学科专业设置等7项办学自主权,但落实学校这些自主权,十分艰难。推进教育管办评分离,落实学校办学自主权,还是“十三五”期间,我国高等教育改革的重要任务。很显然,针对我国高校缺乏办学自主权的现实,为顺利推进管办评分离的改革,只有把大学条例(或章程)的制订纳入立法程序,才能通过广泛的利益博弈,明确政府在办学中应当扮演的角色,而不是表面上,政府部门称大学拥有招生、教学、科研、财务的自主权,可具体到现实,没有一项自主权落地。另外,这对于推进学校内部去行政化也十分重要,以行政力量主导大学内部去行政化的改革,很容易陷入悖论,近年来,一些高校也在校内推进行政权和教育权、学术权的分离,建立教授委员会、学术委员会,可核心的权力还是掌握在行政之手,教授委员会、学术委员会并不独立运行,负责学校教育与学术事务的管理,而是沦为摆设,这也需要广大师生、社会力量参与,才能打破原有的权力和利益架构,切实建立现代大学制度。
事实上,早在南方科技大学筹建时,深圳有关部门负责人和南科大创校校长朱清时就提出,要通过立法方式,制订南科大章程,并把这作为南科大改革的重要内容。但遗憾的是,到目前为止,南科大章程还没有影子(只有南科大管理暂行办法)。而深圳大学条例完成立法草案,这令人欣喜,这表明,寻求通过立法方式制订大学条例的探索并没有因遇到阻力、困难,而退缩,如果深圳大学条例能通过立法程序颁布,明确政府作为公办大学举办者的责任、权力,以及大学拥有的自主权,理顺政府管理学校、学校内部治理结构,那么,这一条例的制订,将对我国其他高校制订条例和章程,起到很好的示范作用,改变我国目前普遍以行政规章方式制订大学章程的陈旧模式。
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