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上海交通大学教授

高等教育问题研究学者、上海交通大学教授

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大学章程立法应由人大主导  

2013-12-05 05:09:00|  分类: 杂谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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日前,中国人民大学、东南大学等6所高校公布了办学章程,教育部发布《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》,章程建设“风起云涌”。广东省7月份也提出要“认真制订高校章程,确保高校规范运作”。深圳多年前就提出为深圳大学、南方科技大学办学立法的思路。但近日南都记者了解到,这些计划根本还没启动。 在笔者的记忆中,深圳是最早宣布要通过制订大学章程,将大学纳入依法治校框架,推进现代大学制度建设的地方,而且,深圳最初确立的制订大学章程的思路,也是完全符合建设现代大学的要求的,把大学章程的制订纳入立法程序。 可以说,深圳在教改的理念上走在了全国的前头。从全世界范围内来看,大学章程的制订有两种方式,一是由大学举办者所在地区的立法机构制订,二是由大学根据政府的特许制订。后者通常在大学已经获得办学自主权的情况下进行,章程是大学依法落实办学自主权的文本。鉴于我国大学并没有获得充分的办学自主权,而且政府与学校的关系并不清晰,因此,制订大学章程适合采取纳入立法程序的方式。这一方面可以明晰政府与学校的关系,另一方面也有助于大学章程真正成为大学宪章,不仅对学校自主办学有约束力,政府和社会其他机构也必须执行。我国6所大学已经制订的大学章程,其制订都没有纳入立法程序,而只是走行政程序———先由学校制订,然后提交教育主管部门审批———这说到底日前,中国人民大学、东南大学等6所高校公布了办学章程,教育部发布《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》,章程建设“风起云涌”。广东省7月份也提出要“认真制订高校章程,确保高校规范运作”。深圳多年前就提出为深圳大学、南方科技大学办学立法的思路。但近日南都记者了解到,这些计划根本还没启动。

    

在笔者的记忆中,深圳是最早宣布要通过制订大学章程,将大学纳入依法治校框架,推进现代大学制度建设的地方,而且,深圳最初确立的制订大学章程的思路,也是完全符合建设现代大学的要求的,把大学章程的制订纳入立法程序。

    

可以说,深圳在教改的理念上走在了全国的前头。从全世界范围内来看,大学章程的制订有两种方式,一是由大学举办者所在地区的立法机构制订,二是由大学根据政府的特许制订。后者通常在大学已经获得办学自主权的情况下进行,章程是大学依法落实办学自主权的文本。鉴于我国大学并没有获得充分的办学自主权,而且政府与学校的关系并不清晰,因此,制订大学章程适合采取纳入立法程序的方式。这一方面可以明晰政府与学校的关系,另一方面也有助于大学章程真正成为大学宪章,不仅对学校自主办学有约束力,政府和社会其他机构也必须执行。我国6所大学已经制订的大学章程,其制订都没有纳入立法程序,而只是走行政程序———先由学校制订,然后提交教育主管部门审批———这说到底只是行政规章,很难成为大学宪章。

    

但遗憾的是,深圳却没有把先进的大学章程制订理念付诸实践。只是在2011年,由深圳市政府五届二十九次常务会议审议通过了《南方科技大学管理暂行办法》,舆论将此称为南科大基本法,可事实上,这只是行政规章,并没有解决困惑南科大的政府与学校的关系问题。南科大成立理事会、选拔两名正局级副校长引起的争议,都与此有关。

    

只是行政规章,很难成为大学宪章。 但遗憾的是,深圳却没有把先进的大学章程制订理念付诸实践。只是在2011年,由深圳市政府五届二十九次常务会议审议通过了《南方科技大学管理暂行办法》,舆论将此称为南科大基本法,可事实上,这只是行政规章,并没有解决困惑南科大的政府与学校的关系问题。南科大成立理事会、选拔两名正局级副校长引起的争议,都与此有关。 为何会出现这种情况?深圳市人大的解释是,市人大立法一般是由有权提出议案的部门提出相关议案,才会进入立法程序,不会主动启动立法,“如果部门都没有准备,那人大立法就是空中楼阁。”这是耐人寻味的,依照这一解释,将大学章程制订纳入立法程序,需要教育部门提出议案,可问题在于,如此制订的大学章程,本就会要求政府放权,防止政府越权干涉大学办学,政府部门愿意干这事吗? 政府部门不提,人大就不启动立法,这就让立法制订大学章程陷入“死结”。在笔者看来,立法机构在制订大学章程过程中,应该扮演主导角色,一方面,作为政府出资举办的公办大学,用的其实是纳税人的钱,立法机构有权制订公办学校的运行规则;另一方面,如果大学章程就由政府部门主导,其制订的规则,必然有利于政府部门,而不利于学校独立、自主办学,这需要在人大层面进行充分的博弈。 其实,不仅大学章程的制订,应该由立法机构主导,就是整个教

为何会出现这种情况?深圳市人大的解释是,市人大立法一般是由有权提出议案的部门提出相关议案,才会进入立法程序,不会主动启动立法,“如果部门都没有准备,那人大立法就是空中楼阁。”这是耐人寻味的,依照这一解释,将大学章程制订纳入立法程序,需要教育部门提出议案,可问题在于,如此制订的大学章程,本就会要求政府放权,防止政府越权干涉大学办学,政府部门愿意干这事吗?

    

政府部门不提,人大就不启动立法,这就让立法制订大学章程陷入“死结”。在笔者看来,立法机构在制订大学章程过程中,应该扮演主导角色,一方面,作为政府出资举办的公办大学,用的其实是纳税人的钱,立法机构有权制订公办学校的运行规则;另一方面,如果大学章程就由政府部门主导,其制订的规则,必然有利于政府部门,而不利于学校独立、自主办学,这需要在人大层面进行充分的博弈。

育改革,也应该由立法机构主导,把国家和地方的教改规划纲要,通过立法程序变为“教改法案”。我国国家和地方教改规划纲要都已颁布三年,可实质性的教改寥寥。原因在于,从本质上说,教改就是变法,可颁布了教改纲要,却没有启动教育法律法规修订,推行教改,就面临违法的困境。另外,由于当前的教改就由教育部门主导,而教育部门正是诸多教改要求放权的对象(无论是招生考试改革,还是教育管理制度改革、现代学校制度建设都要求政府部门放权),改革可谓寸步难行。 要打破这一改革僵局,人大必须发挥重要作用。对于深圳来说,立法机构不应该被动等待有关部门提议案,而应该主动将大学章程的制订纳入立法计划,这才是推进教育改革的积极作为。

    

其实,不仅大学章程的制订,应该由立法机构主导,就是整个教育改革,也应该由立法机构主导,把国家和地方的教改规划纲要,通过立法程序变为“教改法案”。我国国家和地方教改规划纲要都已颁布三年,可实质性的教改寥寥。原因在于,从本质上说,教改就是变法,可颁布了教改纲要,却没有启动教育法律法规修订,推行教改,就面临违法的困境。另外,由于当前的教改就由教育部门主导,而教育部门正是诸多教改要求放权的对象(无论是招生考试改革,还是教育管理制度改革、现代学校制度建设都要求政府部门放权),改革可谓寸步难行。

    

育改革,也应该由立法机构主导,把国家和地方的教改规划纲要,通过立法程序变为“教改法案”。我国国家和地方教改规划纲要都已颁布三年,可实质性的教改寥寥。原因在于,从本质上说,教改就是变法,可颁布了教改纲要,却没有启动教育法律法规修订,推行教改,就面临违法的困境。另外,由于当前的教改就由教育部门主导,而教育部门正是诸多教改要求放权的对象(无论是招生考试改革,还是教育管理制度改革、现代学校制度建设都要求政府部门放权),改革可谓寸步难行。 要打破这一改革僵局,人大必须发挥重要作用。对于深圳来说,立法机构不应该被动等待有关部门提议案,而应该主动将大学章程的制订纳入立法计划,这才是推进教育改革的积极作为。

要打破这一改革僵局,人大必须发挥重要作用。对于深圳来说,立法机构不应该被动等待有关部门提议案,而应该主动将大学章程的制订纳入立法计划,这才是推进教育改革的积极作为。

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