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上海交通大学教授

高等教育问题研究学者、上海交通大学教授

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以治理能力现代化推动教育改革  

2013-11-19 08:08:00|  分类: 杂谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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11月15日,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)全文发布。《决定》指出:“要深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构……推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”

  

以上论述是建设现代学校制度的重要内容。此前,2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已明确提到要改革教育管理体制,建立现代学校制度,但这一纲要却没有得到切实落实。原因在于,在调整政府与学校的关系问题上,出现了“现代政府”和“现代学校”谁先谁后之争,改革陷入“拉锯战”。这次《决定》提到要“推进国家治理体系和治理能力现代化”,这为建立现代学校制度,提供了现实路径,即通过建立现代政府和现代学校的综合改革,实现教育管理现代化和建立现代学校制度,解决当前困惑教育的老大难问题。

  

我国教育的首要问题,是办学存在严重的行政化倾向,缺乏教育家治校。

11月15日,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)全文发布。《决定》指出:“要深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构……推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”    以上论述是建设现代学校制度的重要内容。此前,2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已明确提到要改革教育管理体制,建立现代学校制度,但这一纲要却没有得到切实落实。原因在于,在调整政府与学校的关系问题上,出现了“现代政府”和“现代学校”谁先谁后之争,改革陷入“拉锯战”。这次《决定》提到要“推进国家治理体系和治理能力现代化”,这为建立现代学校制度,提供了现实路径,即通过建立现代政府和现代学校的综合改革,实现教育管理现代化和建立现代学校制度,解决当前困惑教育的老大难问题。    我国教育的首要问题,是办学存在严重的行政化倾向,缺乏教育家治校。    这具体体现在两方面:一方面,政府的教育行政部门把所有权力掌握在手中,教育工作呈现“管评办”一体化,学校没有办学自主权。这样的治理体系,严重混淆了政府和学校的权责。现代政府在教育工作中的作用,主要是保障教育的投入和依法监督学校办学。至于学校的具体办学以及对学校办学的评价,则不是政府部门的事,如果政府把办学权和评价权都掌握在自己手中,其治下的学校必然千校一面,缺乏个性、特色,也缺乏灵魂。    另一方面,学校内部缺乏现代治理能力。我国公办大中小学的校长是由上级部门任命的,而在学校内部,行政权起支配作用,尤其是大学,有庞大的行政机构、人员,这不但消耗大量的办学成本,也导致学校不是纯粹的教育教学机构,而成为一级政府部门。近年来,校园腐败、学术不端事件频发,都和缺乏现代治理有密切关系。另外,虽然民办学校的校长由董事会选拔、任命,实行董事会领导下的校长负责制,但运行还存在一定问题,在一些民办学校,并没有做到校内民主管理,教师和学生没有话语权。    建立现代学校的前提,是需要政府部门放权。如果政府部门把学校的招生、学科设置、专业设置、课程设置、学位授予的权力都掌握在自己手中,学校怎么自主办学?更重要的是,如果上级部门把核心的人事权、财权都不下放,学校是很难提高治理能力的。    可是,政府教育部门在放权时有所

  

这具体体现在两方面:一方面,政府的教育行政部门把所有权力掌握在手中,教育工作呈现“管评办”一体化,学校没有办学自主权。这样的治理体系,严重混淆了政府和学校的权责。现代政府在教育工作中的作用,主要是保障教育的投入和依法监督学校办学。至于学校的具体办学以及对学校办学的评价,则不是政府部门的事,如果政府把办学权和评价权都掌握在自己手中,其治下的学校必然千校一面,缺乏个性、特色,也缺乏灵魂。

  

另一方面,学校内部缺乏现代治理能力。我国公办大中小学的校长是由上级部门任命的,而在学校内部,行政权起支配作用,尤其是大学,有庞大的行政机构、人员,这不但消耗大量的办学成本,也导致学校不是纯粹的教育教学机构,而成为一级政府部门。近年来,校园腐败、学术不端事件频发,都和缺乏现代治理有密切关系。另外,虽然民办学校的校长由董事会选拔、任命,实行董事会领导下的校长负责制,但运行还存在一定问题,在一些民办学校,并没有做到校内民主管理,教师和学生没有话语权。

  

建立现代学校的前提,是需要政府部门放权。如果政府部门把学校的招生、学科设置、专业设置、课程设置、学位授予的权力都掌握在自己手中,学校怎么自主办学?更重要的是,如果上级部门把核心的人事权、财权都不下放,学校是很难提高治理能力的。

   教育改革涉及的利益极为复杂,改革最大的问题是只进行局部调整,而不是推进全局的、综合性改革。有人会说,推进全局的改革太难,牵一发而动全身。对此,我们不妨从另一个角度思考:既然牵一发动全身,为何不从“这一发”出发,逐渐深入推进深层次改革呢?这就要考验治理能力。以高考来说,只进行科目改革,没有多大实际价值,撼动不了应试教育体系,而实行考试、招生分离,落实学校办学自主权,需要有公信力的社会考试机构和有招生公信力的大学,这就应该进一步培育社会机构,通过信息公开、完善制度,规范其考试组织,同时要求大学成立独立的招生委员会负责招生标准制订,并监督整个招生公开透明。如果因社会没有具有公信力的中介机构,就不推进考试社会化,因大学招生存在潜规则,就不给大学招生自主权,那改革就不可能深入推进,教育的局面也就不可能有改观。    实行这样的改革,单靠教育行政部门,或者由教育行政部门牵头实施,是很难做到的。这需要在全面深化改革领导小组的统筹协调下综合推进。笔者进一步建议,对于全局性的教育改革,应该由全国人大和地方人大主导,改革方案应提交各级人大讨论、审议。这样做,一方面能够广泛听取民意,另一方面可有力推动政府部门放权。这也是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分。

  

可是,政府教育部门在放权时有所顾忌,即担心万一“一放即乱”怎么办?同时一些社会舆论也担忧:把办学自主权给大学,大学能够用好自主权吗?典型的例子就是高考改革的推进工作,谈到当前应试教育的弊端,舆论呼吁应该实行大学自主招生,但又担心这会带来招生腐败,制造新的不公平。

  

另外,虽然大家都已意识到取消行政级别对学校去行政化的重要性,可具体到落实环节,则受到传统管理思维和既得利益的阻挠。一者,教育部门还是把学校作为下属部门对待,很难纠正传统的行政思维;二者,与行政级别对应的是利益,既包含教育部门官员的利益(一些官员把有副部、正厅级别的学校作为官升一级的“台阶”),也包含学校领导的利益。比如,谈到教育行政化、学校没有办学自主权等问题,很多大学校长都慷慨激昂地加以质疑,可一旦谈到是否取消学校的行政级别,一些校长们则强调在“官本位”的社会环境中,保留学校的行政级别对于学校发展的重要性,甚至认为取消行政级别会贬低教育。以上可见改革的现实阻力,如果每个事业单位负责人都持上述官员和学校领导的想法,改变“官本位”该从哪里寻找突破口呢?而建立现代政府不就是要改变整个社会的“官本位”之风吗?

  

这就出现了是先建立“现代政府”还是先建立“现代学校”的拉锯。要解决这一问题,就需要通过综合改革,实现社会治理能力现代化,即政府必须放权,同时在放权过程中构建现代学校制度。其实,实行这样的综合改革并不难,关键在于政府部门是不是下决心放权,并在放权的同时建立新的有效的治理机制。

顾忌,即担心万一“一放即乱”怎么办?同时一些社会舆论也担忧:把办学自主权给大学,大学能够用好自主权吗?典型的例子就是高考改革的推进工作,谈到当前应试教育的弊端,舆论呼吁应该实行大学自主招生,但又担心这会带来招生腐败,制造新的不公平。    另外,虽然大家都已意识到取消行政级别对学校去行政化的重要性,可具体到落实环节,则受到传统管理思维和既得利益的阻挠。一者,教育部门还是把学校作为下属部门对待,很难纠正传统的行政思维;二者,与行政级别对应的是利益,既包含教育部门官员的利益(一些官员把有副部、正厅级别的学校作为官升一级的“台阶”),也包含学校领导的利益。比如,谈到教育行政化、学校没有办学自主权等问题,很多大学校长都慷慨激昂地加以质疑,可一旦谈到是否取消学校的行政级别,一些校长们则强调在“官本位”的社会环境中,保留学校的行政级别对于学校发展的重要性,甚至认为取消行政级别会贬低教育。以上可见改革的现实阻力,如果每个事业单位负责人都持上述官员和学校领导的想法,改变“官本位”该从哪里寻找突破口呢?而建立现代政府不就是要改变整个社会的“官本位”之风吗?    这就出现了是先建立“现代政府”还是先建立“现代学校”的拉锯。要解决这一问题,就需要通过综合改革,实现社会治理能力现代化,即政府必须放权,同时在放权过程中构建现代学校制度。其实,实行这样的综合改革并不难,关键在于政府部门是不是下决心放权,并在放权的同时建立新的有效的治理机制。    首先,政府部门在放人事权的同时,可建立大学理事会(或董事会)治理机制,实行校长公开遴选。这就把过去通过行政命令治理学校的模式,变为通过大学理事会决策治理学校;将过去以管理、考核干部的方式治理学校,变为校长必须对选拔自己的理事会、师生负责。    其次,政府部门在放财权的同时,可建立国家和地方教育拨款委员会,由该委员会负责教育拨款预算,并监督教育部门落实拨款。这既能保障政府对教育的投入,又使学校办学拥有足够的财政独立性。之前,大学校长反对取消学校行政级别的一个理由,就是担心取消级别后,大学“跑要”办学经费更难,而如果建立起教育拨款委员会,监督政府部门拨款,就能从根本上消除“跑部钱进”,转变政府和学校的关系。    再次,政府教育部门在将办学自主权落实给大学的同时,可推进大学依法办学,包括制订大学章程,设立独立的教授委员会、学术委员会,负责学校教育事务和学术事务的管理、决策。

  

首先,政府部门在放人事权的同时,可建立大学理事会(或董事会)治理机制,实行校长公开遴选。这就把过去通过行政命令治理学校的模式,变为通过大学理事会决策治理学校;将过去以管理、考核干部的方式治理学校,变为校长必须对选拔自己的理事会、师生负责。

  

   教育改革涉及的利益极为复杂,改革最大的问题是只进行局部调整,而不是推进全局的、综合性改革。有人会说,推进全局的改革太难,牵一发而动全身。对此,我们不妨从另一个角度思考:既然牵一发动全身,为何不从“这一发”出发,逐渐深入推进深层次改革呢?这就要考验治理能力。以高考来说,只进行科目改革,没有多大实际价值,撼动不了应试教育体系,而实行考试、招生分离,落实学校办学自主权,需要有公信力的社会考试机构和有招生公信力的大学,这就应该进一步培育社会机构,通过信息公开、完善制度,规范其考试组织,同时要求大学成立独立的招生委员会负责招生标准制订,并监督整个招生公开透明。如果因社会没有具有公信力的中介机构,就不推进考试社会化,因大学招生存在潜规则,就不给大学招生自主权,那改革就不可能深入推进,教育的局面也就不可能有改观。    实行这样的改革,单靠教育行政部门,或者由教育行政部门牵头实施,是很难做到的。这需要在全面深化改革领导小组的统筹协调下综合推进。笔者进一步建议,对于全局性的教育改革,应该由全国人大和地方人大主导,改革方案应提交各级人大讨论、审议。这样做,一方面能够广泛听取民意,另一方面可有力推动政府部门放权。这也是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分。

其次,政府部门在放财权的同时,可建立国家和地方教育拨款委员会,由该委员会负责教育拨款预算,并监督教育部门落实拨款。这既能保障政府对教育的投入,又使学校办学拥有足够的财政独立性。之前,大学校长反对取消学校行政级别的一个理由,就是担心取消级别后,大学“跑要”办学经费更难,而如果建立起教育拨款委员会,监督政府部门拨款,就能从根本上消除“跑部钱进”,转变政府和学校的关系。

  

再次,政府教育部门在将办学自主权落实给大学的同时,可推进大学依法办学,包括制订大学章程,设立独立的教授委员会、学术委员会,负责学校教育事务和学术事务的管理、决策。

顾忌,即担心万一“一放即乱”怎么办?同时一些社会舆论也担忧:把办学自主权给大学,大学能够用好自主权吗?典型的例子就是高考改革的推进工作,谈到当前应试教育的弊端,舆论呼吁应该实行大学自主招生,但又担心这会带来招生腐败,制造新的不公平。    另外,虽然大家都已意识到取消行政级别对学校去行政化的重要性,可具体到落实环节,则受到传统管理思维和既得利益的阻挠。一者,教育部门还是把学校作为下属部门对待,很难纠正传统的行政思维;二者,与行政级别对应的是利益,既包含教育部门官员的利益(一些官员把有副部、正厅级别的学校作为官升一级的“台阶”),也包含学校领导的利益。比如,谈到教育行政化、学校没有办学自主权等问题,很多大学校长都慷慨激昂地加以质疑,可一旦谈到是否取消学校的行政级别,一些校长们则强调在“官本位”的社会环境中,保留学校的行政级别对于学校发展的重要性,甚至认为取消行政级别会贬低教育。以上可见改革的现实阻力,如果每个事业单位负责人都持上述官员和学校领导的想法,改变“官本位”该从哪里寻找突破口呢?而建立现代政府不就是要改变整个社会的“官本位”之风吗?    这就出现了是先建立“现代政府”还是先建立“现代学校”的拉锯。要解决这一问题,就需要通过综合改革,实现社会治理能力现代化,即政府必须放权,同时在放权过程中构建现代学校制度。其实,实行这样的综合改革并不难,关键在于政府部门是不是下决心放权,并在放权的同时建立新的有效的治理机制。    首先,政府部门在放人事权的同时,可建立大学理事会(或董事会)治理机制,实行校长公开遴选。这就把过去通过行政命令治理学校的模式,变为通过大学理事会决策治理学校;将过去以管理、考核干部的方式治理学校,变为校长必须对选拔自己的理事会、师生负责。    其次,政府部门在放财权的同时,可建立国家和地方教育拨款委员会,由该委员会负责教育拨款预算,并监督教育部门落实拨款。这既能保障政府对教育的投入,又使学校办学拥有足够的财政独立性。之前,大学校长反对取消学校行政级别的一个理由,就是担心取消级别后,大学“跑要”办学经费更难,而如果建立起教育拨款委员会,监督政府部门拨款,就能从根本上消除“跑部钱进”,转变政府和学校的关系。    再次,政府教育部门在将办学自主权落实给大学的同时,可推进大学依法办学,包括制订大学章程,设立独立的教授委员会、学术委员会,负责学校教育事务和学术事务的管理、决策。

  

教育改革涉及的利益极为复杂,改革最大的问题是只进行局部调整,而不是推进全局的、综合性改革。有人会说,推进全局的改革太难,牵一发而动全身。对此,我们不妨从另一个角度思考:既然牵一发动全身,为何不从“这一发”出发,逐渐深入推进深层次改革呢?这就要考验治理能力。以高考来说,只进行科目改革,没有多大实际价值,撼动不了应试教育体系,而实行考试、招生分离,落实学校办学自主权,需要有公信力的社会考试机构和有招生公信力的大学,这就应该进一步培育社会机构,通过信息公开、完善制度,规范其考试组织,同时要求大学成立独立的招生委员会负责招生标准制订,并监督整个招生公开透明。如果因社会没有具有公信力的中介机构,就不推进考试社会化,因大学招生存在潜规则,就不给大学招生自主权,那改革就不可能深入推进,教育的局面也就不可能有改观。

  

实行这样的改革,单靠教育行政部门,或者由教育行政部门牵头实施,是很难做到的。这需要在全面深化改革领导小组的统筹协调下综合推进。笔者进一步建议,对于全局性的教育改革,应该由全国人大和地方人大主导,改革方案应提交各级人大讨论、审议。这样做,一方面能够广泛听取民意,另一方面可有力推动政府部门放权。这也是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分。

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